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从“雨露均沾”转向“谁行谁干”!2021专项债券政策呈现新风向

导读

在地方专项债券总体保持较高规模的前提下,2021年的专项债券政策将体现出与2020年截然不同的风向:从托底经济转向有效投资;从“雨露均沾转向“谁行谁干”等

自财政部召开2021年财政工作会议、提出了2021年的财政工作目标之后,作为积极财政“主力军”的专项债券政策又开始悄悄的产生变化。

在地方专项债券总体保持较高规模的前提下,2021年的专项债券政策将体现出与2020年截然不同的风向:

从“托底经济”转向“有效投资”

2020年上半年的经济主旋律是非常明显的,一切都是为了“应对疫情对经济的冲击”、助力“复工复产”服务。在这样的背景下,不仅央行的货币政策出现了近年来最为宽松的时刻,作为积极财政主要工具的专项债券同样是大举发力,单2020年5月发行规模就超过了1万亿,创下历史新高。

当时对专项债券所要发挥的作用是非常明显的,专项债券作为维持地方财政稳定、托底经济、支撑固定资产投资的工具,一切都是为了“托底经济、六保六稳”服务,一些细节自然不被重视。

但在经济恢复过后,上半年大规模、粗放式发行使用专项债券的后遗症开始显现,资金沉淀、投资效果、经济转化效率、撬动投资等问题都开始摆上桌面,财政部也在下半年出台了一系列细则,希望专项债券工具逐渐回归本源,发挥其应有的作用。

尽管目前我们又再次面临着疫情防控的一些问题,但今时不同往日,如今经济复苏的整体趋势颇为乐观,因此今年的专项债券的主旋律将不再是托底经济,而是转向“有效投资”。

财政部长在财政工作会议上把治理地方债务风险作为2021年的重点工作之一,在地方债务总体处于高位的情况下,如何提高债务性资金的使用效率、如何在合理举债时不发生债务风险,将成为今年财政部指导专项债券发行与使用的核心思想。

因此,今年的专项债券会进一步强调撬动社会投资的规模、专项债券作资本金发挥的效果、进一步推进有经营性收益的项目进行配套融资。在2020年全年基建投资增幅仍然跑输GDP增长、固定资产投资的情况下,2021年的基建投资必须发力,进一步体现专项债券资金应有的作用。

从“雨露均沾”转向“谁行谁干”

如何实现有效投资的目标?这必然将与当前的市场化改革主线相结合,让市场制度发挥有效资源配置的过程。因此,财政部将在新增专项债券额度分配制度上进行新一轮改革,逐步改变过去一个萝卜一个坑的雨露均沾式额度分配,在项目申报时更为注重申报项目的质量:

让能发挥投资效率的项目上、让“两新一重”重点领域项目上、让国家战略的重点地区项目上、让已开工能够体现固定资产投资的项目上;总体思路转向“谁行谁干”。

尽管专项债券还有一定的维持地方财政运转的作用,但今年的债券额度分配必将进一步体现“资金跟着项目走”的原则,会使得不同地区间的债券资金使用规模出现较为明显的分化。在“十四五”的开局年,专项债券资金的投向将引 领政府投资格局产生新的变化,不同地区间的发展格局也将随之产生影响深远的变化。

从“批量申报”转向“随时开闸”

在2020年10月,财政部发布了专项债券新规,其中就指出,2021年的专项债券申报发行将不再批量申报、批量下达,而是将转为更为精细化的逐月发行、随时开闸。

和过去几年通常在上一年末就提前下达专项债券的额度不同,今年的专项债券额度始终未曾下达,也同样体现了专项债券额度动态管理的目标。由于2020年用于固定资产投资的专项债券规模达到了3.55万亿,加上如今经济复苏强劲、进入传统的固定资产投资淡季,春节假期也近在眼前。此时下达专项债券额度、并进行发行,不免会再次产生资金沉淀的问题。

因此,从当前的趋势看,专项债券额度虽然下达在即,但普遍发行、使用应当是在农历春节之后,根据固定资产投资、开工的节奏,动态转变专项债券的额度下达。

此外,在近期的高层会议上,屡次提到了“外部环境的不确定性”,而专项债券作为政策性工具,实际上也是应对外部冲击的重要工具。如今虽然正在暂缓与蓄力,但如果外部环境出现变化,专项债券的下达、支出进度也将进行动态调整,保障国内经济总体运行稳定的目标是不会改变的。

从“钱随便花”转向“动态监管”

2020年的专项债券资金,规模大,且为了保障“六保六稳”的目标,具体资金下达后的资金监管几近于无。虽然确实保障了地方财政的基本稳定,但也出现了用于经常性支出、置换债务、发放工资与养老金、甚至经营性投资的各类乱相。

如今,财政部多维度强调严格执行《预算法》、清查政府隐性债务、加强财政资金支出绩效管理,专项债券资金也不例外,将成为2021年的重点监管目标。不过,这个监管目标也将是动态的,根据不同时期的需求进行调整。

如当前清查隐性债务,则强调债券资金必须专款专用,不得用于债务置换或非资本性支出;春节过后,进入新一年复工复产的阶段,则会强调加快开工进度、加速资金的拨付与使用;到年中总结、发布半年报时,则会强调投资效率、促进专项债券作资本金及撬动社会投资的规模;当应对外部环境变化时,又将进一步强调发挥积极财政应有的作用。

因此,我们将看到2021年的专项债券政策将更加灵活多变,既是财政实现积极财政的重要工具,也是宏观维持“六保六稳”、促进经济稳定健康运转的“及时雨”。

来源:杨老师的基建课堂

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